行政合同纠纷几个法律问题探讨(3)

　　三、关于起诉期限或诉讼时效的问题。起诉期限或诉讼时效直接涉及当事人权利遭到行政行为侵害后，能否请求法律救济实现其权利的问题，是行政审判实务中历来争议较大的一个问题，行政合同纠纷的起诉期限或诉讼时效由于法律、司法解释没有具体明确规定，争议显得更突出。

　　行政诉讼中的起诉期限，是指法律规定的当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制。行政诉讼法第三十九条规定，公民、法人或其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。这是我国法律对行政诉讼起诉期限的规定。依此规定，行政诉讼原告提起行政诉讼的起诉期限，必须是在应当知道具体行政行为之日起三个月内，逾期其诉权将得不到法律保护。由于该规定期限过短，且起算点不易把握，不利于行政相对人合法权益保护。为此，最高法院在1991年和2000年先后对起诉期限作出了司法解释，对起诉期限起算点作出了符合实际情况的规定，在《若干解释》中还引入了民法上的诉讼时效的法律制度，有利于行政相对人诉权保护。《若干解释》将起诉期限或诉讼时效分别几种情况进行了规定，一是行政机关作出具体行政行为时未告知诉权或起诉期限的，起诉期限从公民、法人或其他组织知道或者应当知道诉权或起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。二是公民、法人或其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的，其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年，其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的，人民法院不予受理。《若干解释》有关起诉期限或诉讼时效的规定，是判断原告起诉是否超过起诉期限或诉讼时效的重要法律依据。在审查判断原告起诉是否超过起诉期限或诉讼时效，关键是要把握好上述规定中起诉期限或诉讼时效的起算点。对于行政机关作出具体行政行为时明确告知当事人提出行政诉讼期限的，自当事人接到行政机关行政决定书之日起开始计算起诉期限，在这种情形下，起算点是比较好把握的。行政机关在作出具体行政行为时，未告知当事人诉权或起诉期限的。起诉期限或诉讼时效的起算点分别为，知道或应当知道起诉期限或诉权的时间;知道或应当知道具体行政行为内容的时间。这里起诉期限或诉讼时效起算的时间确定均属法律推定。前一种情形在审判实践中较难把握，涉及相对人对具体行政行为可诉性认知问题，因此实务中多数情况是以相对人知道或应当知道具体行政行为内容时间来计算诉讼时效而不是计算起诉期限的。当事人不知道具体行政行为内容的，诉讼时效起算点为具体行政行为作出之日，涉及不动产为20年，动产的为5年。这里诉讼时效起算点较好把握，但要注意其不同与民法通则规定的诉讼时效制度，民法上的诉讼时效起算点是以民事权利遭到侵害之日起起算。而行政诉讼时效则是以具体行政行为作出之日起起算，这是其一;其二，民法超过诉讼时效丧失的是胜诉权，是判决驳回诉讼请求，而行政诉讼时效丧失的是起诉权，裁定驳回起诉。实务中当事人不知道具体行政行为内容的情形主要表现在：一是行政机关作出行政行为时，未向当事人送达行政决定书;二是行政机关作出的具体行政行为，涉及第三人而未将具体行政行为内容告知第三人，如房产机关颁发房产所有权证，与该房屋权属有利害关系的第三人并不知道颁证行为的具体内容。实务中推定当事人知道或应当知道具体行政行为内容的情形主要有：在民事诉讼或其他行政诉讼中涉及到影响当事人权利义务具体行政行为情形的;行政机关申请人民法院强制执行具体行政行为时，法院告知当事人具体行政行为内容的情形;行政机关虽未向当事人送达行政决定书，但当事人参加了行政行为作出的整个过程的情形，如政府以会议纪要形式处置当事人财产，利害关系人参加了会议的等。