行政合同纠纷几个法律问题探讨(2)

　　二、关于行政合同原告主体资格的问题。行政诉讼的特殊性决定行政诉讼的原告只能是认为具体行政行为侵害其合法权益的公民、法人或其他社会组织，行政主体恒定为被告，行政合同纠纷亦不例外。但行政合同纠纷的原告主体资格是否不同于一般行政争议案件。对此理论界、实务中存在不同的观点。

　　一种观点认为，因行政合同纠纷而提起行政诉讼的原告只能是行政合同的当事人，非行政合同当事人不具有原告主体资格，如甲公司与乙土地局签订土地出让合同，后其上级主管机关丙书面决定将甲公司在上述合同中的权利与义务转由丁公司承接，在乙土地局不履行该合同的情况下，丁公司就无权提起行政诉讼，只有甲公司才有权提起诉讼。理由是，丁公司不是行政合同的一方当事人，不享有行政合同上的请求权。行政合同在优先适用行政法规定前提下，要受民法规则的规制。甲公司的上级主管机关丙决定丁公司承接甲公司在土地出让合同中的权利义务，涉及合同权利义务的转让，而合同权利义务转让必须符合法律规定，行政合同亦应如此。《合同法》第88条规定当事人一方经对方同意，可以将自己在合同中的权利义务一并转让给第三人。丙机关未经乙同意，决定转让合同约定的权利义务于丁公司有悖上述法律规定，丁公司据此不能取得合同约定属甲公司的权利。换言之丁公司不具有行政合同一方当事人的资格。既然丁公司无实体权利，皮之不存，毛焉附之，其起诉权显然是不具有的。至于不是协议方式转让合同权利义务于丁公司，而是由上级主管机关丙决定权利义务转让，是否受合同法规定约束?回答应是肯定的。既然是合同一方权利义务的转让，就必须符合转让法律规定，是合同当事人自己转让还是受外界影响转让，不是不适用合同法规定的法定事由。

　　另一种观点与上述观点截然相反，认为只要与行政合同有法律上利害关系的公民、法人、其他组织均有权提起行政诉讼，不囿于行政合同当事人这一范畴。理由是因行政合同纠纷提起的诉讼是行政诉讼之一种，对原告资格的确定要以行政诉讼法及司法解释为依据，不能限制当事人的诉权，至于是否是行政合同当事人，是实体处理问题，不能作为确定原告资格的事实依据。

　　笔者认为，对因行政合同纠纷提起的诉讼，考察是否具备行政诉讼原告主体资格，既要考虑行政诉讼特点，又要考虑是因行政合同而引起的纠纷，其不同与一般行政争议的特点。因行政合同纠纷提起的诉讼，原告只能是行政合同一方当事人。

　　首先，不是行政合同一方当事人，不具有行政合同上的请求权。既然无实体权利，当然也就不具有程序上权利。目前我国法律对行政合同尚无规定，审理行政合同案件通常是优先适用行政法律法规，在行政法律法规没有规定的情况下，适用民法规则。也就是说，行政合同适用民法规则的前提是不与行政法律、法规相冲突，不弃行政法律、法规的规定而不用。，合同法对合同作了专门规定，但对行政合同未作规定，在行政法对此也没有具体规定的情况下，应当适用合同法有关合同的基本原则、原理等一般性规定。合同具有相对性，即只能在特定的合同当事人之间产生效力。包括主体的相对性、内容的相对性、责任的相对性。主体相对性是指合同关系只能发生特定主体之间，只有合同当事人一方能够向合同另一方当事人基于合同提出请求或提起诉讼。第三人不能向合同当事人提出请求或提起诉讼。内容相对性即合同权利义务只能对合同当事人具有约束力。责任相对性是指违约责任只能发生在合同当事人之间。显然，按照合同相对性规则非行政合同当事人是无请求权或提起诉讼权利的。

　　其次，从我国行政诉讼法及最高法院司法解释看，对原告主体资格的规定较为宽泛，但因行政合同提起的诉讼，应考虑行政合同这种特殊具体行政行为有别于一般具体行政行为的特点。最近最高法院甘文博士就重新界定行政诉讼原告资格发表一篇题为《主张、权利和因果关系》的论文，提出行政诉讼的原告资格应具备三个条件，即起诉人有自已主张;当事人主张的权利受法律保护;当事人主张的权利与被诉具体行政行为之间具有因果关系。该文对当事人主张的权利与被诉具体行政行为之间具有因果关系，进行了专门论述，起诉人申请法院对行政行为进行司法审查，起诉人应当主张其权利受到侵害，而且这种侵害是由行政行为导致的。 该文廓清了认定行政诉讼原告主体资格的界线。笔者同意甘博士的观点，在我国现阶段，没有实行公益诉讼的情况下，行政诉讼原告资格不能宽泛无边，否则有悖诉讼经济原则，也不利于案件实体处理。非行政合同当事人与作为行政合同一方的行政主体之间显然是不具有法律上的因果关系的，故其无权提起行政诉讼。